Processo Administrativo

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PROCESSO ADMINISTRATIVO

Introdução

O processo administrativo é gênero de várias espécies, pois temos na lei 9784/99 o processo com seus princípios da União, mas cada ente federado possui a sua e com autonomia para elaborá-la. Temos tipos específicos de processo administrativo como; processo licitatório, disciplinar, tombamento, etc.

Conceito e Fundamentos

O processo administrativo é um conjunto de atos concatenados praticados em contraditório, respeitando do devido processo legal visando um resultado final. Usa-se processo administrativo porque o ato administrativo interfere na esfera jurídica de alguém, desta forma, não se pode interferir na vida privada de uma ou mais pessoas sem que haja um processo, com participação dessas pessoas, pois se fosse contrário não estaria em consonância com nosso Estado atual, onde a administração tem que estar submetida as suas próprias leis.

No Estado absolutista, apenas com um ato do déspota poderia ser alterada a esfera jurídica de algum particular, como tombar uma casa ou desapropriar um imóvel. Hoje isso é inconcebível, porque temos que proceder através de um processo aonde os procedimentos vão dando sustentabilidade a uma melhor decisão final.

Então é uma seqüência de atos que vão se acumulando até ambos sustentarem o ato final que é a decisão e é lógico respeitando os princípios já falados, com devida participação do administrado, pois o rito processual estabelecido previamente em lei ensejará uma segurança aos administrados frente às prerrogativas da administração pública.
Segundo Carlos Ari Sundfeld, entre um ato administrativo e a lei existe um espaço vago, onde basicamente deverão ocorrer procedimentos, que necessariamente deverão ser respeitados tanto pelos agentes produtores do ato, como pelas partes interessadas a se chegar ao ato administrativo final.

Segundo Merkel, “todas as funções estatais e, em particular, todos os atos administrativos, são metas que não podem ser alcançadas senão por determinados caminhos. Assim, a lei é a meta que nos leva à via legislativa e os atos judiciais e administrativos são metas que nos conduzem ao procedimento judicial e o administrativo”.

Processos Estatais

O Estado tem 3 funções e teremos processo em todas. No legislativo teremos o processo legislativo onde o resultado é a lei, no jurisdicional vamos ter o processo jurisdicional onde o resultado é a sentença ou um acórdão, aqui uma decisão ou uma sentença faz coisa julgada, já no administrativo vamos ter processo e ato administrativo final, mas esse não faz coisa julgada, até porque a jurisdição é única, ou seja, coisa julgada somente o poder jurisdicional tem o poder.

Obs: teremos 1 exceção, caso a administração venha a conceder direito ao particular essa não poderá recorrer de decisão por ela mesma tomada.

Importância do Procedimento Administrativo

O Estado cresceu, ampliou seus poderes e aumentou suas finalidades, desta forma o aumento das finalidades perseguidas poderão não ser materializadas de acordo com o esperado ou poderá ainda infringir direitos e garantias individuais. Deste modo o cidadão necessariamente terá necessidade de instrumentos legais, com meios, condições e formas prefixadas para que ocorra a substancialização do direito material. Assim a cada finalidade correspondem medidas próprias previamente estabelecidas pela lei.

Devido ao crescimento da interferência do Estado e do grande crescimento tecnológico e do fortalecimento exagerado do executivo nos dias atuais, leva cada vez mais a uma maior importância de regras solidas e previamente estabelecidas por lei para regular as relações da administração do Estado.

Objetivos do Processo Administrativo

Tem o duplo objetivo:

- a resguarda dos direitos dos administrados, que consiste na necessidade de ouvir o administrado, deixá-lo participar do contraditório e daí dando direito a sua ampla defesa.
- a possibilidade de se chegar à decisão final com mais informações, mais conteúdo para ser avaliado e poder assim chegar numa decisão mais correta possível.

Princípios da Administração Pública no Âmbito do Processo

Os princípios são diretrizes que norteiam e suprem lacunas no processo administrativo. Temos:

Publicidade

A todo cidadão é assegurado o acesso aos processos administrativos, (quero saber como esta tal coisa?), mas quem tem direito de vistas serão apenas os interessados, ou seja, os que podem ser afetados pela decisão final, direta ou indiretamente, sendo que os interessados serão a administração e o administrado. O administrado tem que ser notificado de todos os atos do processo. Dentro do princípio da publicidade podemos ainda enfatizar o direito do administrado de ter conhecimento de todos os expedientes sobre a matéria, como pareceres do INSS.

Oficialidade

O processo administrativo pode começar proposto por alguém interessado ou de ofício pela própria administração, podendo esta, juntar provas de ofício contra ou a favor dos interessados. Então a administração não precisa ser provocada para agir, pode agir de ofício.

Informalidade ou obediência as formas

No processo administrativo não temos tanto formalismo, não é tão rígido, temos procedimentos a serem respeitados, mas muitas vezes flexíveis, pois buscam uma verdade fática do caso, uma melhor solução pra o problema, pra satisfazer melhor o interesse público. Ex: pode se juntar provas antes da decisão a qualquer momento, em caso de recurso poderá acrescentar novas provas, e em caso de estar julgado poder fazer pedido de revisão e acrescentar novas provas ainda. Temos exceções em procedimentos concorrenciais.

Gratuidade

A lei disse que a participação no processo (requerer certidões, informações sobre o processo) é gratuita, salvo se tiver lei que expresse a obrigatoriedade de cobrança.

Ampla defesa e contraditório

Qualquer processo administrativo no Estado democrático de direito terá que respeitar tais princípios constitucionais. O interessado deve ser ouvido e ter condições de participar intensamente dos atos decorrentes do processo, de maneira que o direito de defesa seja prévio a ação da administração.

Atipicidade

No direito administrativo não vamos ter figuras tipificadas, salvo algumas exceções como o abandono de serviço por mais de 30 dias, vamos ter sanções, mas as condutas são apreciadas no caso concreto, a administração tem a discricionariedade para tomar decisões.

Pluralidade de instancias

Uma decisão tomada por um servidor pode ser revista até 3 vezes por seus superiores, mas a partir da 1º negativa pode propor ação judicial na esfera jurisdicional. Caso seja proposta pela autoridade máxima da instituição administrativa, não terá o administrado como recorrer às vias administrativas, desta forma sobrando apenas a via judicial.

Economia processual

Tudo que puder fazer para acelerar o processo será feito, para economizar, para que possa valorizar uma cooperação entre servidores e órgãos.

Participação popular

São consultas que órgãos fazem à população para produzir um determinado ato administrativo.

Ampla instrução probatória

Significa dizer que o administrado tem não apenas o direito de oferecer e produzir provas, mas também de fiscalizar a produção de prova da administração.

Motivação

Toda decisão tem que ter fundamento jurídico, fático, que serve de calço ao ato conclusivo.

Representação e assistência

Caso seja necessário no decorrer do processo administrativo, alguma apuração técnica (perícia ), o administrado terá direito a um perito de sua confiança para assistir o exame técnico efetuado pela administração.

Fundamentos

Os princípios acima citados em sua grande maioria, têm como fundamento o princípio constitucional do contraditório e ampla defesa art.5º, LV, CR/88; no respeito à cidadania art.1º, II e p. único CR/88, soberania popular.

Obrigatoriedade da adoção de procedimento administrativo formalizado

Ocorrerá sempre que um interessado provocar manifestação administrativa; ou quando a providência administrativa a ser tomada trazer efeitos imediatos sobre o administrado ou envolver privação de liberdade ou de bens; quando ocorrer litígio que poderá imputar sanções ao administrado; quando a constituição diretamente o exigir, como no procedimento do concurso público, aquisição de bens, obras, serviços e alienações e no caso de concessões e permissões de serviço público; por último, quando lei ou ato administrativo o previrem.

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Fases do Processo Administrativo

Instauração - quem instaura é autoridade máxima
Instrução - tem se uma comissão processante
Decisão - proveniente da autoridade máxima competente

Instauração (1º fase)

A fase inicial pode começar de ofício, onde a administração, vendo uma necessidade, instaura um processo administrativo por um ato indevido, dando espaço ao contraditório e ampla defesa. Se for interferir na esfera privada de 3º tem que instaurar processo administrativo, o que ocorre, por exemplo, num processo de declaração de algum imóvel em utilidade pública para fins de desapropriação, ou mesmo abrir um concurso público.

Poderá se instaurar também por requerimento, quando algum administrado estiver querendo instaurar um processo para defender ou adquirir direito. Ex. um pedido de ligação de luz tem que abrir um processo administrativo, um pedido de autorização, uma licença, etc. Quando a lei não disser com clareza a forma específica a ser tomada, vamos seguir a lei nº 9.784.

Análise do requerente

Primeiro temos que analisar o requerente; se é interessado, se é titular do direito e se esse titular também já não está sendo representado por entidades, associações, na defesa de direitos difusos e interesses coletivos.

Partes

Se ao início de um processo as partes estejam firmadas, mas no curso do processo venha outro ter direito afetado ou interesses, pode vir a participar a qualquer momento, e torna-se parte legítima, para atuar no processo administrativo. O interessado vai ser intimado como os outros, notificado a produzir provas, direito de vistas, ou seja, condições de participação efetiva no processo.

Forma do requerimento

Tem que analisar a forma do requerimento, pois a lei pede o mínimo necessário, como o nome completo, endereço, fatos e fundamentos. Analisar a obrigatoriedade de juntada de documentos, xerox, carimbo, porque estas formalidades estarão na lei.
Então no momento de protocolar, o servidor não pode recusar seu requerimento sem motivo, deve ser claro e respaldado na lei, pois se o servidor perceber que o seu requerimento está incompleto, esse deverá lhe informar como completá-lo, caso não o faça, poderá reclamar do mesmo com a ouvidoria.

Competência

Deverá se analisada a competência para saber quem pode decidir, devendo ser sempre aquele servidor que ocupa um cargo cuja lei atribui função de decidir sobre aquela matéria.
Caso a lei não deixe claro quem é competente para decidir sobre aquela matéria, sempre mande para a autoridade inferior, ou o menor agente da secretaria.
Tenho que me informar sobre uma possível delegação de competência, pois se ocorreu tal procedimento, mando endereçado à autoridade que recebeu a delegação, uma vez que o ato praticado em razão de delegação é do próprio delegado.

Essas posições têm muita importância prática, pois caso seja necessário impetrar um mandado de segurança, este deve vir especificando a autoridade que no exercício da função pública, limitou ou lesou seu direito. Aquela autoridade que praticou o último ato que veio a lesar seu direito, pois a partir do fato, não faz sentido ser em face do secretário ou diretor, pois esse não tem conhecimento do fato e, até tomar conhecimento e vir a tomar uma posição poderá demorar muito.

Suspeição e impedimento

Tem que verificar se a autoridade que recebeu o requerimento é suspeita ou impedida:

Suspeição: amizade intima, ou inimizade notória. Cabe recurso para autoridade superior.

Impedimento: interesse direto ou indireto na questão. Ex. um envolvido num caso de indisciplina é titular da comissão do processo disciplinar. Outro fator, se o servidor está tendo litígio judicial também estar impedido, e nesses casos o servidor tem a obrigação de informar seu impedimento, caso não informe poderá responder por processo disciplinar.

Obs - o processo administrativo serve para instruir, melhorar, aprimorar a decisão do agente, pois não há julgamento, existe um processo com espaço para o contraditório e ampla defesa, para que o agente possa ter parâmetros em suas decisões. (Devemos ver o processo administrativo como uma garantia a um direito fundamental)

Instrução 2º fase

No direito civil o processo tem momentos claros de instrução, de produzir prova, já no direito administrativo não teremos essas formalidades, pois teremos mais liberdade ao desenvolver os procedimentos.

A fase de instrução será o momento que a administração irá coletar os subsídios para uma futura decisão e se constitui através de institutos próprios como:

Intimação: processo de ofício, contrário ao particular, então a administração tem que intimar o particular para esclarecer, para dar explicações, informações. O prazo mínimo de intimação é de 3 dias, do dia da informação ao dia do comparecimento, a intimação tem que ter o nome da autoridade e o fato a que se refere, de forma que fique claro que o não comparecimento não significa confissão. Porém, caso não compareça, o processo irá prosseguir, contudo caso o ato não esteja de acordo com o artigo 26, será considerado nulo, ressalvamos ainda que se o particular for prestar esclarecimentos, mesmo que o ato esteja viciado, será suprido pela sua presença.

Dingências: são pedidos de certidões, esclarecimentos, prazo mínimo de 3 dias, caso o processo seja de relevância poderá a administração praticar consultas públicas, isso se for de relevância coletiva. A administração edita um edital do período x a y, dizendo que está aberta consulta ao público para que todos possam manifestar por escrito, então na hora de decidir ela tem que responder todos argumentos levantados na consulta e quem participa tem o direito de receber resposta, e informações sobre o processo que diz respeito a essa matéria.

Audiências públicas: caso seja relevante, administração marca uma reunião e debate o assunto, levando o debate em consideração nas suas decisões, é aberto à comunidade, podemos exemplificar que licitação acima de certos valores tem que ter audiência pública.

Obs: coisas práticas que podemos citar.

- o servidor pode autenticar uma cópia de documento, pois ele tem fé pública, não é necessário ir ao cartório somente por esse motivo. Art 23, §3º.
- o reconhecimento de firma só vai ser exigido quando houver dúvida sobre o documento, se a dúvida estiver gritante.
- quando um ato administrativo depende de mais órgãos, pode juntar os seus representantes em uma reunião e resolver o assunto, todos juntos; parece complicado, mas se o assunto é de urgência ou muito importante tem possibilidades de dar certo.
- a instrução pode ser fruto de ofício ou do interessado, mas caso feita de ofício, a própria administração pode juntar documentos, ou seja, provas para recolher nos autos do processo administrativo.

Decisão 3ª fase

É proveniente da autoridade máxima competente; então todo dia servidores estão tomando decisões, é o cargo que tem competência para decidir.

Segmentos interiores da lei 9784/99

Âmbito da abrangência

Regula o processo no âmbito da administração direta e indireta federal, órgãos do legislativo e do judiciário quanto à função administrativa de cada um. Alcança a qualquer interessado integrante do processo administrativo e os que futuramente possam dele ser parte, sendo também as associações e organizações que representem direitos difusos e coletivos.

Competência

A lei confere competência aos órgãos, confere também a possibilidade de avocação e delegação, com limites definidos na própria lei. Não pode ser objeto de delegação matéria de competência exclusiva, decisão de recursos administrativos.

Garantias do administrado

O administrado tem garantias:

- que a administração atue segundo padrões éticos e de boa fé.
- que tenha uma possibilidade de efetuar uma defesa prévia, frente a uma sanção.
- ter ciência de tramitação de algum processo que seja parte.
- ser intimado de todos os atos administrativos que seja de seu interesse.
- se for parte tem direito à vista do processo, obter certidões ou cópias.
- direito a produção de prova, a interposição de recurso.
- garantia de protocolar documentos, se incompleto, cabe ao servidor informar eventuais falhas.
- proibição de cobrança de despesas processuais, salvo as prevista em lei.
- reconhecimento de firma, somente em casos de muita dúvida.
- argüir suspeição ou impedimento.
- obter decisão sobre processo administrativo.
- direito de recurso, caso seja sucumbido.

Seqüência processual

A iniciativa dá-se de ofício pela administração ou por requerimento do administrado, do qual constarão o órgão ou autoridade a que se dirige, identificação do interessado ou representante, endereço para receber comunicações, formulação do pedido com fatos e fundamentos, data e assinatura do requerente ou representante.
Serão produzidos no vernáculo, constando a assinatura do servidor responsável necessariamente em dias úteis e no horário normal de funcionamento da repartição, lembrando que deverá ter suas páginas numeradas e rubricadas pela autoridade competente.
A instrução será o momento de averiguar os dados pertinentes ao processo, e dando subsídios e informação ao ato final.
A decisão levará em consideração os dados levantados pela fase de instrução e, não deixando de lado a busca pela verdade material. Sendo que a comunicação da decisão será dada pela intimação do interessado no próprio processo ou por telegrama ou correio.
Da decisão cabe recurso, de mérito ou de legitimidade, destacando que somente terá efeito suspensivo nos casos que a lei preveja, porém nos casos que tenha prejuízo de difícil e incerta reparação poderá a autoridade recorrida ou a imediatamente superior dá-lhe o efeito suspensivo.
O recurso deverá ser interposto junto à autoridade que proferiu a decisão, no prazo de 10 dias, contados a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão. Cabe reconsiderá-lo em 5 dias, caso contrário deverá remetê-lo à autoridade superior para que decida em 30 dias, contado do recebimento dos autos e prorrogado por justificativa explícita.
Nos recursos que resultam sanção ao administrado, cabe o pedido de revisão que poderá ocorre a qualquer tempo que surja fatos novos ou circunstâncias relevantes, destacando que não poderá ocorrer o agravamento da sanção já aplicada.

Prazos processuais

Correm a partir da notificação oficial, excluindo o primeiro e incluindo o do vencimento, contados em dias corridos.
A lei nos informa alguns prazos como:

- é de 5 dias o prazo para o órgão ou autoridade responsável ou mesmo o administrado que participa do processo para a prática do ato. Caso tenha lei específica sobre a matéria do processo respeita-se a prescrição da lei específica. Destaca-se também que poderá ser prorrogado pelo dobro mediante comprovada justificativa (art. 24).

- intimações deverão ser feitas com antecedência de pelo menos de 3 dias úteis.

- pareceres de órgãos que obrigatoriamente devam ser ouvidos deverão ser expedidos em 15 dias, salvo lei especial ou necessidade de prazo maior.

- encerrada a instrução o interessado terá 10 dias para se manifestar, salvo se houver outro prazo legalmente estipulado.

- prazo para a administração decidir será de 30 dias, a partir da instrução, salvo prorrogação por igual período, desde que motivado.

- para interpor recurso é de 10 dias, salvo prazo diferente em dispositivo legal especial.

- interposto recurso, interessados deveram ser intimados para apresentarem alegações no prazo de 5 dias úteis.

- a autoridade que proferiu a decisão recorrida tem 5 dias para reconsiderá-la, caso contrário deverá remetê-la para seu superior que terá 30 dias a partir do recebimento dos autos para decidir, podendo prorrogar pelo dobro caso tenha justificativa comprovada.

- o direito de a administração anular um ato favorável ao administrado decai em 5 anos, contados da data que foram praticados, salvo se o administrado tenha agido de má-fé.

Revogação, Anulação, Convalidação

A revogação deve respeitar direitos adquiridos, uma vez que a anulação deve ocorrer sempre que se defrontar com atos inválidos ou viciados e que não tenha possibilidade de ser sanado o vício.

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Fonte:
Aulas de direito administrativo, professora Caroline Dantas, 3º ano Direito D, UNIFEMM.
Livro professor, Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direito Administrativo, 20ª edição.

Livro do José dos Santos Carvalho Filho, 19ª edição.