sábado, 21 de fevereiro de 2009

Comentários de Direito Financeiro - Tributário

BREVES COMENTÁRIOS SOBRE DIREITO FINANCEIRO


INTRODUÇÃO

1 - NECESSIDADES DO ESTADO
2 - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO
3 - DAS FINANÇAS PÚBLICAS
4 - DO ORÇAMENTO PÚBLICO
4.1 - O CHAMADO ORÇAMENTO-PROGRAMA
4.2 - TIPOS DE ORÇAMENTO
4.2.1 - FISCAL
4.2.2 - DE INVESTIMENTOS
4.2.3 - DA SEGURIDADE SOCIA
5 - DAS DESPESAS PÚBLICAS
5.1 - O crescente aumento das despesas públicas:
5.2 - O processamento da despesa pública
5.2.1 - Empenho
5.2.2 - Liquidação
5.2.3 - Ordem de pagamento e Pagamento
5.3 - CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS
5.3.1 - Despesas de custeio
5.3.2 - Transferências correntes
5.3.3 - Investimentos
5.3.4 - Inversões financeiras
5.3.5 - Transferências de capital
6 - DAS RECEITAS PÚBLICAS
6.1 - Receitas correntes.
6.1.1 - Receita tributária.
6.1.2 - Receita patrimonial
6.1.3 - Receita agropecuária, industrial e de serviços.
6.1.4 - Transferências correntes.
6.1.5 - Outras receitas correntes.
6.2 - Receitas de capital
6.2.1 - Operações de crédito
6.2.2 - Alienação de bens
6.2.3 - Amortização de empréstimos
6.2.4 - Transferências de capital
7 - DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS
7.1 PRINCIPAIS TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO PARA ESTADOS E MUNICÍPIOS
7.2 PRINCIPAIS TRANSFERÊNCIAS DOS ESTADOS PARA OS MUNICÍPIOS

BREVES COMENTÁRIOS SOBRE DIREITO FINANCEIRO
* Roberto Nogueira Lima



INTRODUÇÃO

Discute-se, é verdade, se o Direito é uno ou não, mas com certeza pode-se afirmar que a posição é quase unânime quanto à unicidade do Direito, admitindo a separação apenas para fins didáticos.
Outra corrente até admite a separação em Direito Público e Direito Privado.
Para os fins acadêmicos, porém, o Direito foi seccionado em diversos ramos para permitir a individualização dos estudos, especialmente mediante a codificação (penal, civil, tributário, comercial).
Nos tempos atuais, verifica-se a necessidade de abordagens interdisciplinares, sem a forma estanque tradicional de se tratar os vários ramos do Direito. Como exemplo, destaca-se a intensa relação entre Direito tributário e Direito Administrativo, sem falar que o fenômeno da constitucionalização do Direito obriga a uma análise conjunta dos dispositivos, confrontando-se uma norma aos ditames do texto constitucional, de forma a prevalecer a Lei Maior.
Há tempos, a academia brasileira tratava de forma unificada os ramos de Direito Financeiro e Tributário. Até hoje, afirma-se que a separação se deu apenas em face da crescente necessidade de aprimorar o regime tributário em decorrência do aumento generalizado dos tributos.
O Texto Constitucional, porém, fincou distinção expressa, conforme indica o art. 24 da CF/88:

Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
I – direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico:

No dizer de Hugo de Brito Segundo (Direito tributário e financeiro, Atlas, 2007, p.4), o Direito Financeiro é o ramo do ordenamento jurídico que regula a atividade relacionada com a obtenção de receitas não tributárias, e a aplicação dos recursos, neles incluídos os de natureza tributária, concebendo, assim, a gestão das finanças públicas.
O Direito Financeiro cuida, portanto de submeter o próprio Estado a uma ordem jurídica, de forma que a execução das funções públicas seja marcada, no mínimo, pela legalidade.
Após a CF/88, a legalidade se mostra insuficiente, e outros princípios são levados ao ordenamento constitucional, como a eficácia e eficiência da Administração Pública.

1 - NECESSIDADES DO ESTADO

As necessidades do Estado não são as necessidades dos governantes, mas aquelas necessárias à consecução dos objetivos do Estado de Direito, de forma a disponibilizar à sociedade as garantias constitucionais assegurados na Carta de 1988.

2 - ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO

Definidas as necessidades do Estado, na busca do atendimento às necessidades gerais (coletivas e individuais) que o Agente Político pretende ver contempladas, o Gestor Público sinaliza o montante de recursos financeiros necessários ao atendimento das demandas sociais, via implementação de programas específicos.
Para suprir o caixa estatal, necessário se faz o ingresso de recursos, vinculados ou não, podendo implicar em nascimento de obrigações de créditos de igual valor (empréstimos) ou apenas ingressar no ativo público sem obrigações imediatas (receita).
A programação das despesas, a obtenção dos recursos e a gestão administrativa constituem a chamada Atividade Financeira do Estado.
Como salienta Celso Bastos (Curso de direito financeiro e direito tributário, Saraiva, 1998, p. 4), os fins estatais diferem dos particulares, daí a existência de regras próprias para obtenção de receitas, quase sempre mediante a prática de atos coercitivos, enquanto os atos particulares se fazem mediante contrato entre as partes.

3 - DAS FINANÇAS PÚBLICAS

As finanças públicas compreendem a Atividade Financeira do Estado e refere-se, portanto, ao uso e aplicação dos recursos arrecadados ou obtidos pelo setor público.
Não se trata, portanto, de regular a atividade financeira entre particulares, muito embora tais regras sejam ditadas, em sua maioria, pelos órgãos públicos específicos, como Banco Central e Conselho Monetário Nacional.
Em 1964 foi editada a Lei ordinária nº 4.320, hoje com status de lei complementar, estabelecendo normas gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
Bem mais tarde, na esteira da disposição contida no inciso I do art. 163 da CF/88, surgiu a Lei Complementar nº 101, de 04/05/2000, que estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, impondo limites à União, aos Estados, Distrito Federal e Municípios.
Vários atos normativos dos tribunais de contas (União, Estados e Municípios, onde houver) regulamentam a aplicação e comprovação do uso do dinheiro público.
4 - DO ORÇAMENTO PÚBLICO

O orçamento é o instrumento de que dispõe a Administração Pública para expressar, em determinado período, seu programa de atuação.

O art. 165 da CF/88 prescreve:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual; (PPA)
II – as diretrizes orçamentárias; (LDO)
III – os orçamentos anuais. (LOA)

O plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as despesas de capital e para aquelas relativas aos programas de duração continuada.
A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária. (será que acontece??).
A lei orçamentária anual compreenderá:

- o orçamento dos poderes, órgãos, fundos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações;
- o orçamento de investimentos das empresas públicas ou que detenha a maioria do capital social;
- o orçamento da seguridade social.

Antes dessa determinação constitucional, poucos governos executaram planos de desenvolvimento racionalmente concebidos, agindo na base da intuição.
O governo Juscelino Kubitschek, de modo diverso, executou um Plano de Metas que consolidou a industrialização da região Sudeste e criou a Sudene, para desenvolver o Nordeste.
Na década atual, para apresentação do 1º plano do Governo Lula, (2004/2007) foi produzido o caderno denominado de “Orientação Estratégica de Governo. Um Brasil Para Todos: Crescimento Sustentável, Emprego e Inclusão Social.
O documento foi identificado como “fruto do debate com organizações da sociedade” e propunha “a discussão de questões fundamentais para decidir quais são os investimentos mais importantes dentro de um projeto de desenvolvimento”.
Dos pontos traçados destacam-se:

- Políticas mais adequadas para estimular os diversos setores da produção;
- Melhores políticas para gerar mais e melhores empregos;
- Ações para reduzir as desigualdades regionais;
- Projetos de infra-estrutura que vão receber mais atenção e recursos;
- Ramos da pesquisa científica e tecnológica fundamentais para o crescimento do país;
- Programas sociais necessários para o desenvolvimento humano da população, a inclusão social e a melhor distribuição da renda entre os brasileiros.

4.1 - O CHAMADO ORÇAMENTO-PROGRAMA

Segundo alguns autores, na elaboração orçamentária deve-se ter em mente os chamados princípios orçamentários, que são as premissas norteadoras das ações do administrador público.
Ao mesmo tempo, há de se compreender que o orçamento representa uma “tentativa” de restringir o arbítrio do governante, estabelecendo um controle mínimo do Poder Legislativo.
O princípio da universalidade visa identificar, obrigatoriamente, todas as despesas e receitas de todos os poderes, órgãos e fundo da administração direta, indireta, fundacional e autárquica. A sua aplicação tem como escopo:

- conhecimento de todas as receitas e despesas do governo, com prévia autorização para a respectiva arrecadação e realização;

- vedação ao Poder Executivo para realização de qualquer operação de receita e despesa sem prévia autorização parlamentar;

- conhecimento do exato volume global das despesas projetadas pelo governo, para autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las.
Muito mais que uma mera apresentação de números, o orçamento é uma importante peça de planejamento, pois demonstra qual o programa de governo do gestor público. Uma lei orçamentária bem elaborada apresenta três grandes vantagens:

* habilita os administradores a saberem exatamente aquilo que se espera que eles façam;

* habilita as autoridades responsáveis a julgarem o desempenho em termos de objetivos de política pública;

* oferece clara informação ao público em geral, incluindo a imprensa e o parlamento, possibilitando a esses segmentos efetuarem uma avaliação mais justa do desempenho dos dirigentes.

4.2 - TIPOS DE ORÇAMENTO

4.2.1 - FISCAL – Referente aos três poderes, fundos, órgãos, entidades, autarquias e fundações públicas.

4.2.2 - DE INVESTIMENTOS – Que devam ser realizados em empresas em que o poder público detenha a maioria do capital votante.

4.2.3 - DA SEGURIDADE SOCIAL - Englobando todos os órgãos, tais como no orçamento fiscal. A separação busca identificar a real situação da previdência social e a necessidade de suplementação de verbas.

Um sério problema para elaboração dos planos plurianuais e leis de diretrizes é a limitação do Governo a certos temas, como o superávit fiscal e a dívida pública, questões que não são levadas ao Poder Legislativo.

5 - DAS DESPESAS PÚBLICAS

Historicamente, embora nem sempre medido, percebe-se um aumento das despesas públicas. Desde a época do Absolutismo, quando os reis retiravam parcela da produção para garantir o sustento do reinado e o investimento nas guerras de conquistas, que o avanço nas despesas se faz sentir.
Com as grandes guerras, especialmente as duas mundiais, a necessidade de gastos nas batalhas e, posteriormente, o investimento para reconstrução, se fez mediante utilização de parte da parcela produtiva dos particulares.
No Brasil, na era rural, as demandas e as necessidades públicas eram mínimas, em decorrência da ausência de políticas públicas inclusivas e práticas do feudalismo e do coronelismo, arraigadas não só no sertão brasileiro, mas em áreas próximas aos centros decisórios.
Com a mudança do perfil da sociedade brasileira, com a saída do homem do campo para a cidade, é possível perceber uma nova corrida em busca de bens, principalmente em relação à moradia, água e energia elétrica.
O saneamento básico, diante de uma nova e crescente população urbana, torna-se urgente e caso de saúde pública, diante de um país sem caixa, sem crédito externo e com um processo econômico centrado em fundamentos ocasionais, sem uma estrutura capaz de permitir um crescimento sistemático do produto interno bruto e uma conseqüente redistribuição de riqueza.

5.1 - O crescente aumento das despesas públicas:

Com o advento da Constituição Cidadã, inúmeros benefícios foram alçados à condição de direitos sociais individuais e coletivos, sem que, àquela época, fossem realizados os estudos dos valores que deveriam ser aplicados para viabilização da cidadania plena, chamados por uns de “custos” e por outros de “investimentos sociais”.
Com efeito, dispõe o art. 6º da CF/88 que “são direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados”.

Nesta toada, é possível destacar o crescimento na aplicação de recursos com:
- universalização do atendimento à saúde;

- universalização dos benefícios previdenciários;

- seguro-desemprego; (12,5 bi em 2007)

- ações culturais (Lei da Cultura);

- Meio-ambiente;

- Preservação do patrimônio histórico;

- manutenção da democracia (independência dos poderes);

- corrupção, cartões corporativos, valerioduto e afins.

5.2 - O processamento da despesa pública

Para realização de despesas públicas é preciso que se tenha dotação orçamentária específica, para em seguida iniciar os processos de execução orçamentária.

5.2.1 - Empenho
Nos termos do art. 60 da Lei 4.320/64, toda realização de despesa depende do prévio empenho, que consiste, a bem da verdade, numa reserva de recursos, da dotação orçamentária específica do órgão ordenador, permitindo um melhor acompanhamento da execução orçamentária e uma garantia adicional ao fornecedor.
Cabe observar que o empenho não cria obrigação jurídica de contratar ou adquirir, podendo ser cancelado pelo ordenador de despesas.

5.2.2 - Liquidação
Ao tratar da liquidação, a mencionada Lei define-a como a verificação do direito adquirido pelo credor, tendo por base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
Para que o título tenha validade, é necessário que o responsável pelo recebimento do produto ou serviço emita atestado de reconhecimento, comprovando a quantidade e qualidade do que foi contratado.
Normalmente esse ato se dá mediante carimbo no verso do documento fiscal.

5.2.3 - Ordem de pagamento e Pagamento
Em face da instituição do caixa único, os atos de emissão de ordem de pagamento e do pagamento são realizados por mais de uma autoridade, podendo se dar de forma sucessiva, sem intervalo de tempo.
A emissão da ordem de pagamento somente poderá ocorrer após o processo de liquidação, visto linhas antes.
Assim, a ordem de pagamento constitui uma autorização dada pelo responsável pela aquisição dos produtos ou serviços.
De posse da ordem (agora eletrônica, em sua maioria) o gerenciador do caixa efetua o pagamento, via transferência bancária eletrônica.


5.3 - CLASSIFICAÇÃO DAS DESPESAS

As despesas públicas classificam-se em Despesas Correntes e Despesas de Capital. As correntes subdividem-se em despesas de custeio e transferências correntes, enquanto as de capital são denominadas de investimentos, inversões financeiras e transferências de capital.

Despesas Correntes

5.3.1 - Despesas de custeio - Despesas para manutenção dos serviços já existentes, inclusive conservação e adaptação de bens, aquisições de materiais de uso e consumo e o custo do funcionalismo público.

5.3.2 - Transferências correntes – Saídas em transferências para outros entes governamentais, sem contraprestação, principalmente em atendimento às determinações constitucionais.
Outras transferências podem ser previstas em lei em lei orçamentária.

Despesas de Capital

5.3.3 - Investimentos – Planejamento e execução de obras e aquisição de imóveis para realização das obras.
Nos investimentos ocorre um incremento de serviços e conseqüente acréscimo do produto interno bruto.
5.3.4 - Inversões financeiras – aquisições de imóveis para uso e aquisições de títulos de capital de empresas ou aumento de capital das empresas públicas com objetivos comerciais.
Nas inversões não são gerados valores de serviços.

5.3.5 - Transferências de capital – Transferências para investimentos ou inversões em outras pessoas jurídicas de direito público, como auxílios (subvenções sociais e econômicas)
As subvenções sociais caracterizam-se por repasses a entidades sociais para manutenção ou investimento necessário ao desenvolvimento das atividades.
Por sua vez, as subvenções econômicas representam repasses para empresas com intuito de lucro na atividade mercantil, podendo ser pública ou privada.

6 - DAS RECEITAS PÚBLICAS

A Constituição Federal, no inciso XXIII, do art. 5º, destaca que a “propriedade atenderá sua função social”.
Por outro lado, o inciso III do art. 170, que trata dos princípios gerais da atividade econômica, estabelece que a ordem econômica deverá observar a “ função social da propriedade.
A moderna doutrina tem entendido, com base nos mencionados dispositivos, que o primeiro deles estabelece garantias ao proprietário, quando atendidas as condições mencionadas, sob pena de desapropriação para reforma agrária, por exemplo.
Por outro lado, no capítulo da ordem econômica, a ressalva é de que a propriedade não deve servir apenas ao seu possuidor, mas deve lançar benefícios para a sociedade. Dentre eles, destacam-se, de pronto, a distribuição de emprego e renda e o repasse de recursos aos cofres públicos, em forma de receita tributária.
Nos termos da Lei 4.320/64, as receitas classificam-se em receitas correntes e receitas de capital. As correntes subdividem-se em receita tributária; de contribuições, patrimonial, agropecuária, industrial e de serviços; transferências correntes e outras receitas correntes.
As receitas de capital são advindas das operações de crédito, alienação de bens, amortização de empréstimos, transferências de capital, outras receitas de capital e do superávit do orçamento corrente.

6.1 - Receitas correntes – As receitas correntes são aquelas obtidas mediante o funcionamento do aparato estatal e via, de regra, incorporam ao patrimônio público, gerando agregação no resultado financeiro, sem contrapartida direta com o agente que produziu a riqueza.
EX: O recolhimento do ICMS não gera nenhuma obrigação direta à empresa que o recolheu e acrescenta valor ao saldo de caixa do estado.

6.1.1 - Receita tributária – Oriunda da competência tributária outorgada a cada ente pela Constituição Federal. São as chamadas receitas derivadas, uma vez que derivam do patrimônio de terceiros (empreendedores e pessoas físicas). Compreendem todos os recursos arrecadados, tanto com impostos, taxas e contribuições.
As taxas e contribuições, exceto as relativas ao INSS, ainda que arrecadadas com destinação específica, são computadas como receitas correntes e transferidas no período de apuração para o órgão vinculado.
Ex: A “taxa de incêndio” em Minas Gerais, que após sua contabilização é transferida ao Corpo de Bombeiros..

6.1.2 - Receita patrimonial – Resultado do superávit na alienação de bens, aluguéis ou participações societárias.

6.1.3 - Receita agropecuária, industrial e de serviços – Receitas oriundas da exploração de atividades econômicas.

6.1.4 - Transferências correntes – Valores recebidos de outras pessoas jurídicas e destinados ao pagamento das despesas de custeio.

6.1.5 - Outras receitas correntes – Multas, juros, indenizações e restituições.

6.2 - Receitas de capital – São empréstimos vinculados a obras e serviços, onde ocorre a obtenção de recursos com constituição de dívida.

6.2.1 - Operações de crédito – Empréstimo tomado junto a bancos ou organismos de fomento público (Banco Mundial, FMI, etc)

6.2.2 - Alienação de bens – Venda de bens públicos.

6.2.3 - Amortização de empréstimos – Recebimento de empréstimos junto a entes públicos.

6.2.4 - Transferências de capital – Para aplicação em obras ou aquisições previamente definidas.

7 - DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS

De acordo com o texto constitucional vigente, a receita tributária dos Estados, Municípios e Distrito Federal compreende as receitas próprias, arrecadadas mediante a legítima coerção estatal, bem como aquelas obtidas pela transferência de receita tributária da União para os demais entes e dos Estados para os Municípios.
As receitas tributárias (derivadas) diretas compreendem os seguintes tributos:

União
Estados
Municípios
IRPJ e IRPF
ICMS
IPTU
IPI
ITCD
ITBI
IOF
IPVA
ISS
ITR
Taxas
Taxas
II
Contribuição previdenciária
Contribuição previdenciária
IE
FPE
FPM
Taxas
COCIP
Contribuições


OBS: O DF possui competência tributária para arrecadar os tributos estaduais e municipais.
Nos termos do art. 157 da CF/88 a repartição de receitas está assim prevista:

7.1 PRINCIPAIS TRANSFERÊNCIAS DA UNIÃO PARA ESTADOS E MUNICÍPIOS


Tributo
Estados/DF
Municípios
IRPF
Valor retido na fonte sobre rendas e proventos dos funcionários
Valor retido na fonte sobre rendas e proventos dos funcionários
Impostos futuros
20%
-
ITR
-
50%
IRPJ/IRPF
21,5% + 3%*
22,5 % + 1%**
IPI
21,5% + 3%*
22,5% + 1%**
IPI
10%***
-
CIDE-Combustíveis
29%
-
IOF-ouro
30%
70%

* - Acréscimo para os estados das Regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
** - Transferência “natalina”;
*** - Na proporção das exportações.

7.2 PRINCIPAIS TRANSFERÊNCIAS DOS ESTADOS PARA OS MUNICÍPIOS

Tributo
Municípios
ICMS
25%
IPVA
50%
CIDE- Combustíveis
25% da parcela recebida da União


Material cedido pelo professor Roberto Nogueira Lima:

Técnico em Contabilidade, Licenciado em História; Bacharel em Direito; Especialista em Direito Público; Mestre em Direito e Instituições Políticas; Professor de Direito Tributário; Administração Tributária e Processo Legislativo do UNIFEMM; Presidente do Conselho de Contribuintes do Estado de Minas Gerais.

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